【丰国说法】“八二宪法”的诞生与五次修正 2022-11-28
作者：中国计量大学法学院副教授 汪江连
前言
“八二宪法”是中华人民共和国建立以来的第四部宪法，也是正在施行的宪法，时至今日，它已实施了40年，从晚清预备立宪算起，一百多年来，没有一部宪法能实施的这么久，这么好。值此第九个国家宪法日到来之际，回顾“八二宪法”诞生的历史，也许能寻找到它有效实施的“密码”。
一、“八二宪法”的诞生过程
（一）“八二宪法”诞生的历史背景
中央决定启动全面修宪是1980年，距离“七八宪法”只有三年、“七五宪法”只有五年。从1978年开始，中国发生了翻天覆地的巨变，先是开展了“真理标准的大讨论”，接着很快召开了“十一届三中全会”，确立了实事求是的思想路线，并将全党全国工作的重心转移到社会主义现代化建设上来，实行“改革开放”。
“七八宪法”是“文革”结束不久制定的，因时间很近，加上受到“两个凡是”的错误影响，很多条款无法适应新形势发展的需要。“七八宪法”虽然在1979年和1980年做过两次补丁式修订，但却不敷所用。于是，在邓小平同志的力主下，中央决定全面修改“七五宪法”。
（邓小平在理论务虚会上就坚持四项基本原则发表讲话）
邓小平同志在1980年8月18日的中央政治局扩大会议上做了题为《党和国家领导制度的改革》的讲话，他指出：“过去发生的各种错误，固然与某些领导人思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”因为“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，必须引起全党的高度重视。”
为此，中央向五届全国人大第三次会议提出修改宪法的建议。他言到：“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各民族真正实行民族区域自治，要改善各级人民代表大会制度，等等。”这样，1980年中央正式启动了全面修宪。
（二）宪法修改的第一阶段工作
1980年8月30日，中国共产党中央委员会向第五届全国人大第三次会议主席团提出了《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》，该建议对修宪的原因、思路和时间等予以规划，预计在1981年的第四次会议上可望完成任务，会议讨论并通过了中央的修宪建议。
1980年9月10日，五届全国人大三次会议通过了中央拟定的中华人民共和国宪法修改委员会（以下简称宪法修改委员会）建议名单，叶剑英担任主任委员，宋庆龄、彭真担任副主任委员，委员103人。9月15日宪法修改委员会第一次全体会议召开，叶剑英主持会议并讲话。
为有效开展工作，会议决定设立宪法修改委员会秘书处（以下简称秘书处），胡乔木任秘书长，吴冷西、胡绳、甘饲森、张友渔、叶笃义、邢亦民、王汉斌为副秘书长，后来又吸收了王叔文、肖蔚云、孙立、许崇德，项淳一、顾昂然、杨景宇、龚育之、有林、郑惠和卢之超等人参与文字与秘书工作，秘书处在彭真直接领导下草拟宪法条文和草案报告。
（彭真副主任委员与82宪法修改委员会秘书处合影）
秘书处从9月17日开始工作，其工作方式包括讨论专门问题、研究重点问题并征询意见、群众来信汇集意见、组织京内外法学界专家召开座谈会或听取书面意见以及刊发专题“简报”文章等方式。按照原定计划，1981年4月21日，秘书处经多次会议讨论形成了《宪法第五次讨论稿》和《关于修改宪法的一些主要问题的报告（草案）》，报送胡乔木审阅。
鉴于修宪牵扯问题重大且复杂，加上国家正在推进体制机制改革，许多问题有待实践解决，1981年12月，彭真副主任委员向五届全国人大第四次会议做了《关于建议推迟修改宪法完成期限的说明》，建议推迟宪法修改完成时间，经审议通过，修宪的第一阶段工作暂告一段落。
（三）宪法修改草案的正式形成
从1982年2月27日宪法修改委员会第二次全体会议开始，宪法修改工作正式进入到有序轨道。秘书处向全会提交了宪法修改草案（讨论稿），明确了几个重要的问题，比如本次修改为全面修改，并以1981年6月十一届六中全会通过的《关于建国以来当的若干历史问题的决议》为指导思想，坚持四项基本原则，坚持人民民主专政，坚持民主集中制，坚持民族区域自治制度，同时明确以“五四宪法”为基础来修改。
（宪法修改委员会召开全体会议）
2月17日至3月16日宪法修改委员会第二次会议和4月12日召开的第三次会议，就所有重要的问题集中进行了讨论，并逐章逐节逐条进行讨论，在如下有一定争议的问题上，基本达成了一致意见：
第一，关于序言。明确写入坚持四项基本原则，并以历史叙事的方式记载了20世纪以来的四件大事；明确人民民主专政即无产阶级专政；四个现代化的排序明确工业排在前面；中国人民政治协商会议“政治协商、民主监督”为其题中之义，不写入序言。
第二，关于总纲。明确工农联盟为基础，事实上包括知识分子，后者不是独立阶级，不适宜单列；明确我国国体是人民民主专政的社会主义国家；中国共产党的领导写入序言，不再出现在正文；社会主义制度是根本制度，其中经济制度以公有制为主，个体经济是补充；我们要建设高度物质文明，还需要建设高度精神文明，因此要强调思想道德建设并发展教育、科学和文化等事业，提高全体人民的文化、科学和技术水平。
第三，关于公民的权利和义务。委员们赞成把公民权利条款置于国家机构条款之前，恢复了“五四宪法”的“法律面前人人平等”（原来表述为“法律上人人平等”）的规定；实现广泛的选举权；明确公民有宗教信仰的自由；新增了公民人格尊严不受侵犯条款；明确公民权利义务的不可分离原则，等等。
第四，关于国家机构的改革和发展。宪法修改涉及国家机构的内容极为丰富，主要包括：扩大人大常委会的职权，使其拥有法律制定权；恢复设立国家主席；设立中央军事委员会，领导全国武装力量；明确国务院实行总理负责制，并设立审计机构，对总理直接负责；强化基层政权的建设，等等。
总体而言，宪法修改草案是完整的，科学的，实事求是的。经过多次分组讨论后，五届全国人大常委会第23次会议于1982年4月26日通过《关于公布<中华人民共和国宪法修改草案>的决议》，向全国人民公布，并动员全民讨论。
（人民日报刊发1982年宪法修改草案）
（四）12月4日宪法修改草案通过，“八二宪法”诞生
从1982年4月到8月，就宪法修改草案展开了4个月的全民大讨论，各地有近80-90%的成年公民参与讨论，中央各部门、各民主党派、各人民团队约90多个单位汇总并提交了若干修改的意见和建议，汇集了很多真知灼见。
（彭真做宪法修改草案的报告）
1982年11月26日，在第五届全国人大第五次会议上，彭真受叶剑英委托做了《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，报告回顾了宪法修改草案形成的过程，并就人民民主专政制度、社会主义经济制度、精神文明、国家机构、国家的统一和民族团结、独立自主的对外政策等六个方面进行说明。大会分组讨论时，大家对宪法修改草案给予极高评价，基本上无需再修改。1982年12月4日下午，五届全国人大第五次会议到会代表共3040人投票通过了该草案，至此，“八二宪法”正式诞生。
（1982年，五届全国人大五次会议现场）
（1982年12月4日，邓小平、邓颖超等领导人就宪法修改草案表决投票）
（五届全国人大五次会议通过宪法修改草案后，代表鼓掌）
二、“八二宪法”的主要内容
“八二宪法”是1978年以来拨乱反正、改革开放的新时期转型宪法，包括序言、总纲、公民的基本权利和义务、国家机构以及国旗、国徽、首都（本章与“五四宪法”规定相同，无需赘述）5部分，共138条。主要内容如下：
（一）宪法序言
“八二宪法”序言共13个自然段。第1-6个自然段简述革命历史，记述了20世纪中国的四件大事，即辛亥革命；推翻帝官封统治，建立新中国；消灭剥削制度，建立社会主义制度；基本形成工业体系，发展社会主义的经济、政治和文化。除第一件，其他三件事都是由中国共产党领导完成的，中国共产党的执政地位是人民选择的结果。第7-9段分别是实现四个现代、阶级斗争和统一祖国的规定。第10-12段是关于国家根本任务和其他任务的规定。第13段是“八二宪法”独有的，即宪法的根本法地位、权威和效力规范，它构成了“八二宪法”有效实施的根基。
（二）总纲
“八二宪法”第1章“总纲”从第1条至第32条，相较于“五四宪法”，多了12条。与“五四宪法”相比，有如下变化：第一，第1条国体部分确立了社会主义的国家性质。第二，第3条，明确了国家机构的组织原则是民主集中制。第三，新增第5条对宪法序言第13段予以规范化，即维护法制统一，强调宪法至上，无论是组织还是个人都必须遵守宪法和法律，违宪的行为应当被追究，取消一切超越宪法和法律的特权。第四，第6条明确社会主义公有制是社会主义经济制度的基础，在第12条进一步规定社会主义公有财产神圣不可侵犯。第五，第11条对非公有制经济也给予保护。第六，新增了思想道德建设等精神文明建设条款，并在第31条就特别行政区的设立做了原则规定。
（三）公民的基本权利和义务
“八二宪法”将公民基本权利和义务一章前置到总纲之后，在立宪理论上是适当的，即国家组织的设立与公民权利的保障，前者服务于后者，简单说，权力应服务于权利。与“五四宪法”相比，涉及公民权利的内容有如下变化：第一，条款有所增加，从第33条至第56条，多了5条。第二，平等权条款表述有细微变化，第33条将“法律上”改成“法律面前”一律平等，更强调法律适用之平等，并明确权利义务的对等性。第三，关于人身自由与政治权利等方面。新增了诸如“公民的人格尊严不受侵犯”，劳动和受教育既是权利也是义务，公民有批评、建议、检举、揭发、申诉、控告以及获得赔偿等权利规定的更为合理，等等。第四，宗教信仰自由条款更加全面完整，比如不得强制、不得歧视，不得利用宗教搞破坏，以及宗教不受外国势力支配等。第五，考虑到中国的特殊性，八二宪法没有写入“迁徙自由”和“罢工自由”的内容。
（四）国家机构
除了前文已经述及的内容，“八二宪法”在国家机构方面的规定相较于“五四宪法”更为丰富、科学、完整，具体表现为：
1、结构与条款
该章共分七节，多了一节；条文也增加了，从第57条至第135条共79条（“五四宪法”从第21条至84条共64条），占据整部宪法超半数条款。
2、全国人民代表大会
主要变化有：任期为5年；人大兜底性权力改为“应当由最高权力机关行使的权力”，在“应当”前面的“认为”去掉了；明确了宪法修改的提案主体；人大常委会新增了解释宪法、监督宪法实施，制定一般法律等职权；常委会组成人员不得兼任行政与司法等机关的职务，等等。
3、中华人民共和国主席
“八二宪法”就恢复“五四宪法”的国家主席，有多次极为慎重的讨论。委员、代表、专家甚至党的领导们多次进行座谈讨论，最终小平同志一锤定音，明确：国家主席要恢复，但权力要“虚”一些。比之于“五四宪法”有不少变化，比如任期每届5年，候选年龄改为45岁；缺位时补位的除了副主席外，新增了人大常委会委员长暂代的规定；国家主席不再统率武装力量，不再担任国防委员会主席，不再召集最高国务会议，等等。
4、国务院
主要变化为：国务院与同届全国人大任期相同，每届5年，新增了国务委员和审计长，并限定了总理、副总理、国务委员连续任职不得超过2届；明确总理负责制，即首长制、一长制；除国务院全体会议外，新增国务院常务会议，参加人员限缩至总理、副总理、国务委员和秘书长；国务院新增了制定行政法规权，等等。
5、中央军事委员会
“五四宪法”规定国家主席统率武装力量；“七五”和“七八”宪法直接将中共中央军事委员会统率武装力量写入其中，不甚妥当。经过慎重考虑，小平同志认为应当在宪法中设置国家的军事委员会，被采纳。“八二宪法”关于中央军事委员会的规定只有两条，即第93条，中央军事委员领导全国武装力量，由主席1人、副主席和委员若干人组成，实行军委主席负责制，每届任期与全国人大相同；第94条，军委主席对人大负责，考虑到军事安全等原因，无需报告工作。宪法上的中央军事委员和党的中共中央军事委员会实质是“一套人马、两个牌子”。
6、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府
主要变化有：将“五四宪法”所称的“地方人民委员会”调整为“地方人民政府”；地方人大的任期，县乡每届3年，省级等每届5年；县级以上人大设常委会；设区的市以上的地方人大及其常委会有制定地方法规的权力；专门规定村民和居民委员会的设立、职权等一般要求，等等。
7、民族自治地方的自治机关
主要变化有：明确了自治机关是当地的人大和政府；自治地方的人大常委会应由当地自治民族的公民出任主任或副主任；民族区域自治地方在立法、财政、治安、经济、文化和社会事业以及维持民族风俗习惯与使用语言文化等方面的自治权规定更为清晰。
8、人民法院和人民检察院
文革时砸烂公检法，“七八宪法”恢复了人民检察院，是极大的进步。“八二宪法”第3章第7节用13条予以规定，比之于“五四”和“七八”宪法，主要变化有：“两高”每届任期5年，法院院长和检察长连续任职不得超过2届；明确规定被告有权获得辩护；法院依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人干涉；公检法在办理刑事案件时，应分工负责、相互配合与制约。
四、“八二宪法”五次修正
“八二宪法”是新中国宪法史上的一个重要的里程碑，是一部立宪主义的良法。同时，毕竟1982年我国改革开放刚刚开始，处于转型期，中国特色社会主义在探索之中，各种新举措、新变化和新情况层出不穷，宪法的个别条款往往难以适应我国经济社会文化快速发展之需要，故而需要对其予以修改。然而，为保持宪法的稳定性和权威性，仅做了必要的小幅度修改（部分修改）。1988、1993、1999、2004和2018，通过修正案方式，前前后后“八二宪法”共有五次部分修改，产生52条修正案。
（一）1988年第一次修正
“八二宪法”实施以后，我国的个体经济、私营经济甚至“三资经济”等非公有制经济快速发展，广东出现了外商租赁土地办厂的实践，这些做法与宪法第11条、第18条有所抵牾。
为此，1988年4月12日，七届全国人大第一次会议通过了两条修正案，第1条新增：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”肯定了私营经济是社会主义公有制的补充之地位。第2条修正案：宪法第10条第4款修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”确立我国土地使用权可以依法转让（含出租）。
（七届全国人大一次会议，万里主持）
（二）1993年第二次修正
1992年初，小平同志南巡讲话后，党的十四大确立了“建立社会主义市场经济制度”的重要决策，为此必须对“八二宪法”中的若干条款予以修正。1993年3月29日，八届全国人大一次会议通过了第二个宪法修正案，共计9条，即第3-11条。内容主要包括：第一，明确我国正处于社会主义初级阶段，根据建设中国特色社会主义理论，集中力量进行社会主义现代化建设；将“高度民主、高度文明”调整为“富强、民主、文明”；明确政治协商制度“将长期存在和发展”。第二，将“国营经济”改为“国有经济”。第三，农村的经济形式明确为“家庭联产承包为主的责任制。。。”。第四，将计划经济修改为国家“实行社会主义市场经济”，相应也调整了其他不一致的规定。第五，规定集体经济组织有更大的经营管理自主权。第六，县级人大每届任期改为5年，乡镇一级人大每届3年。
（八届全国人大一次会议）
（三）1999年第三次修正
1997年，党的十五大做出了若干重大决策部署，社会主义市场经济和法治建设取得了很大成绩，中央明确了邓小平理论的指导地位，这些变化应当在“八二宪法”中有所体现。于是，在1999年3月15日第九届全国人大第二次会议上，对“八二宪法”进行了第三次部分修正，形成了5条修正案，顺序排列下来为第12-17修正案。主要内容包括：第一，序言第7自然段的表述有所变化。比如将“正处于”改为“长期处于”，将“根据”改为“沿着”建设有中国特色社会主义的道路，新增邓小平理论这一指导思想。第二，宪法第五条增加一款并作为第一款：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，即“法治入宪”。第三，宪法第6条新增“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”既丰富了所有制类型，也丰富了分配方式类型。第四，对第8条关于农村的经营体制、合作经济等再次予以调整，比如农村实行双层经营体制等。第五，明确个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的“重要组成部分”，提升了非公经济的宪法地位。第六，适应刑法的修订，将“反革命”改为“危害国家安全”。
（1999年，九届人大二次会议通过宪法修正案现场）
（四）2004年第四次修正（因故从略）
（中华人民共和国国歌）
（五）2018年第五次修正
从党的十八大开始，我国迈入新时代，在习近平总书记领导下，经过党的十八大、十九大，确立了习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位。为此，需要对“八二宪法”进行修改。2018年3月11日，十三届全国人大第一次会议通过了“八二宪法”的第五次修正。这次修正不同于前四次修正，有两个方面，一是新增了条款（宪法条款从138条增至143条），用以规定“监察委员会”这一新国家权力机构；二是比前四次修正的幅度大一些，共21条修正案（从第32到52条），内容极其丰富。择要记载如下：
（1）宪法序言第7段的修正内容比较多，如新增科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想作为指导思想；健全社会主义“法制”改为“法治”；新增“贯彻新发展理念”；新增“社会文明、生态文明”协调发展，并将“富强、民主、文明”修改为：“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。”
（2）宪法序言第10段的变化为：“在长期的革命和建设过程中”新增“改革”；新增“致力于中华民族伟大复兴的爱国者”，扩大了爱国统一战线的范围。
（3）宪法序言第11段的民族关系调整为“平等团结互助和谐的社会主义民族关系。。。”
（4）宪法序言第12段为了保持统一，将“革命和建设”调整为“革命、建设、改革”，同时新增“坚持和平发展道路，坚持互利共赢开放战略”，新增“推动构建人类命运共同体”，分别插入相应位置。
（5）宪法正文第1条第二款后面新增：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”标志着“党的领导”重新回到宪法正文之中。
（6）宪法第24条第二款新增“国家倡导社会主义核心价值观”，标志着核心价值观入宪。
（7）宪法第27条新增宪法宣誓制度，要求国家工作人员就职时应依法做宣誓。
（8）宪法第70条将“法律委员会”调整为“宪法和法律委员会”，由其担任合宪性审查工作。
（9）宪法第79条第3款删除：“，连续任职不得超过两届”，这意味着国家主席任职届次可达三届或更多届。
（10）宪法第100条新增设区的市，依法享有地方性法规的制定权。
（11）宪法国家机构新增一节共5条，作为第七节“监察委员会”，即第123-127条，其他条文顺序依次调整。宪法中的监察委员会条款主要包括监察委员会的性质，组成，职权等内容。
（12）为了保持宪法条文的一致性，凡是涉及监察委员会的相应条款也予以修正，如第3条第3款，监察委员会与人大关系条款；第62条、第63条全国人大选举和罢免人员新增“国家监察委员主任”；第65条中全国人大常委会组成人员不得兼任的职务新增监察机关。与之相关的全国人大常委会、国务院的相应职权也一并予以调整。
（2018年3月11日，八二宪法第五次修正现场）
“八二宪法”从1982年实施至今，共进行了5次修正，形成了52条修正案，应该说其修改的幅度不算大，较为慎重，遵循“可改可不改的尽量不改”原则，并尽量不变动“八二宪法”的章节条款等框架体系，使其保持了稳定性。
（习近平总书记在宪法实施30周年纪念大会上讲话）
结语
“八二宪法”是一部具有立宪主义精神的宪法，这部宪法也是晚清预备立宪至今百年来实施的最久的一部宪法。“八二宪法”充满着民主、法治、人权保障以及限制权力的原则和精神。从1982年到现在，它迈过了40年的峥嵘岁月，古云，四十不惑。的确，作为一部改革宪法，一部法治国家建设道路上担负着宪制使命的宪法，它是国家和人民，党的领导与人民主权得以稳定的最大公约数。我们都知道，每个国家都有其协调各方、稳定秩序的定海神针或者“基轴”（也可谓四梁八柱），在“八二宪法”中就有这样的要素、规则和原理，只要我们能尊奉之，坚守之，实施之，并适度完善之，则未来的40年，乃至更长的时间内，中国一定能“潮涌天海阔，水平大江流”。
请扫描关注丰国官微