（2023年10月31日香港公务员第27期培训班讲座文字实录）

三、八二宪法及其修正

八二宪法刚刚修订的时候包括十三段的序言和正文138条，序言共计十三段的布局结构到现在没有增加段落。八二宪法经过了五次修正，早先七五、七八、八二宪法我们都称之为修改，八二宪法实施之后便确定了一个宪法原则，就是能不改就不改，保持宪法的稳定性，所以从八二宪法实施到现在，宪法没有进行大规模修改，采用的方式也从原来的修改，变成了宪法修正案的方式。

直到现在我们共计颁布了五次修正案，2018年第五次修正规模是比较大的，增加了条文，过往的修正案是没有增加条文的，就在条文里做文章，第五次修订为什么增加条文，因为新设立了一个国家权力机关：监察委员会。这个新设的国家机关不可能放在任何一个国家机构的条文中去写，放不到全国人大里面，也放不到国务院里面，更放不到法院、检察院里面，前述国家机构都无法含括它。只能通过新增加一节条文来实现。所以，想来想去，这次对宪法的条文进行了新增，的确颇费斟酌。因为八二宪法颁布时就确定原则上不动条文，这样才能保持宪法的稳定性。修改宪法就意味着可能会增加不稳定性。所以，能不动就不动。但是国家政治实践发生了重大变化，不动已经不行了，所以新增了一节（第三章第七节监察委员会），共五条，其他并未增加。

这个就是宪法的历史，如果大家有兴趣可以关注一下我的两篇文章，写的更全面一些，在公众号《宪道》上，梳理了五四宪法诞生的过程和八二宪法的“诞生”及其五次修正的过程。

四、现行宪法主要内容概貌

现行宪法的主要内容我主要讲六个方面，先讲一下现行宪法是如何制定修订的，再讲一下宪法的序言，然后是我们的国体政体和民主主集中制，再讲一下我们国家机构的运行，如人大，一府两院一委等，我们的国家是如何运行的。内地的架构和香港地区是不一样的，香港有一个行政主导的特点，但大家都知道，实际上行政主导运行的并不是太理想。内地的便是一个以人大制度为基础的，我们叫议行合一的制度，但是这个表达其实不太准。那么，香港地区是行政主导制，它的三权也有一定程度的制约。内地的人大会议制度，其运行形成了中国政治的基本秩序，并且形成了政治的惯例和习俗，它有一定程度的路径依赖。

当然，宪法更重要的是如何保护人权，我们会讲讲。此外，还有宪法实施的问题。有不少人在诟病我们现行宪法，认为实施的不好。有的还做了统计，现行宪法有多少条实施了，有多少条没有实施，诸如此类。我们现行宪法如今有些条文确实实施的不是很好，这是要客观承认的，但总体上很多条文还是得到了实施。我们评价现行宪法，有一个角度。比如，从八二年到现在，包括七八年以来，我们几乎没打过仗，只有一场小规模战争，七九年左右和越南打了一场可控战争，从此以后中国没和其他国家打过仗，四十多年的和平来之不易，和现行宪法的作用是分不开的。

五、中国宪法的制定与修改

宪法的制定和修改要秉持一些原则，宪法的制定要解决两个问题，第一个重要的是谁有权制定宪法，有权制定宪法的主体就是这个国家权力的拥有者。依据现行宪法的理念，除了有极个别少数的君主立宪制的国家，大部分国家走的还是民主制宪的道路，也就是人民是国家权力的拥有者。

我们新中国宪法明确了制定宪法的权力属于人民，一切权力属于人民，也就是宪法制定的实质权力的归属属于人民。制宪权属于拥有者，但制定宪法是要有一些动作的，需要实际的“作业”，所以还有一个很重要的问题就是由谁去实际起草这一部宪。制宪权的主体是人民，但人民如何行使这一项权力，各国又都不一样，美国就是搞了一个制宪会议，但制宪会议的五十五个代表，有的也没有经过人民选举，他去制宪得到了所在州的授权，他就代表这个州去起草宪法。

我们新中国的宪法制定模式就是人民通过授权的主体去起草和制定宪法，确切的来说就是人民代表大会。当然，还一个很具体的问题就是这个宪法的草案由谁来起草。我们这部宪法是谁来起草的呢？它是由我们中央成立的一个宪法起草委员会来起草。宪法的通过肯定是要经过一个表决程序的，所以我们便在1953年选举了全国人大代表，召开第一届全国人民代表大会，去表决宪法。

我们第一届人大代表实际上有两个身份，第一个身份便是制宪委员会的委员，这是他第一位职能；后来才转化为最高国家权力机关和立法机关的代表来行使最高国家权力和立法权力。所以，严格来说新中国只有一部宪法，就是五四宪法，第一届人大就是制宪会议，后来身份实现了一个无缝转换，变成了一个代议会议（最高权力机关以及最高立法机关）。后来所有的宪法修改都是修宪，不是制宪，后来的其他宪法修改时的人大是修宪机构。

我们要注意的是，八二宪法及其后续的修正，通常秉持如下原则或具有如下特征：

第一，政治性。我国宪法的一大特点是在序言中放入了很多政治性的内容。有些内容是没法作为规范实施的，宪法文本中有些内容是没法直接实施的。比如序言第一句话，作为法律就没法实施，但是它也是写在宪法中了：“中国是世界上历史最悠久的国家之一”，这是描述性语句，没办法实施。

第二，协商性。大家看到宪法修改的表决，包括法律的表决，通常都是高票通过。这在欧美国家不大可能，我们强调协商，所以会出现高票表决通过的情况。

第三，实用性。解决改革之所需，诸如根本任务，经济条款，等等。

第四，稳定性。宪法修正贯彻最低限度修改原则，可改可不改的不改。八二宪法实施四十多年，保持了稳定性。这说明我们已经告别革命思维了。

那么，我们的宪法修改的做法或惯例是什么呢？我概括为党主修宪。其实，无论是宪法的制定还是宪法修订、修正，都是由中国共产党来做第一发动者它是触发者。模式基本固定，先由党中央成立一个宪法修改小组，做一个宪法修改建议稿，在党内先通过，然后再交到全国人大常委会，后者经过讨论后提交宪法修改草案到全国人大，全国人大投票表决。鉴于，宪法的修正特别重要，所以往往在五年一届的全国人大第一次会议上提出并修正的为主。

六、中国宪法的序言及其功能

我们简单讲讲八二宪法的序言，我们宪法序言有很多功能。其中有一个功能，就是宪法序言第一到第六段，有一个所谓的历史叙事，这个历史叙事介绍了20世纪中国的四件大事，这四件大事有三件大事是由中国共产党领导的，所以就完成这个历史叙事。通过这个叙事，试图想说明，新中国政权是一种历史选择的结果。当时的思路是，这个政权的合法性来自于什么？首先它来自于历史的选择，然后再通过制定宪法，取得合宪性的合法基础。

那么第七段到第十二段，主要讲我们国家的国策。序言里面写了要建设社会主义现代化强国，而且是富强民主文明美丽和谐的社会主义现代化强国，分别对应着不同的主题。序言设定了国家目标，和很多国家不同，他们宪法序言中通常不设定国家目标，比如，美国宪法也有序言，很短，只有56个单词，它没有写国家目标，甚至序言中也没有宣称美国是资本主义国家，在它的宪法中找不到资本主义这样的表述，这也是美国宪法的一大特点。

中国序言中，描画了中国的未来。这和我们的传统有关系，晚清到民国，包括到新中国，我们的宪法担负一个功能，这个功能和其他国家不一样。大家有没有感觉到，我们中国人对宪法有一个预设，宪法不仅要解决这个政权的合法性和正当性问题，还要解决国富民强问题。宪法描画了未来，我们要富强起来，基于一种富强的愿望，就在宪法的序言中写入这些国家目标，而且这些国家目标在宪法的正文中有的转化为规范性语句，具有规范效力。比如说，我们要建设社会主义现代化强国，那我们要搞的是什么社会主义呢？社会主义现代化强国不是香港地区的资本主义。在宪法的正文中，要呈现序言中关于国家目标、指导思想和根本任务的内容。在正文中通过规范性的方式将其固定下来。比如说，我们正文中有关于国家性质的条文，有关于中国要搞社会主义市场经济的规定，等等。

此外，宪法序言中还有指导思想，根本任务，阶级斗争条款，统一战线条款，民族关系条款，外交与国际关系条款，比如，我们奉行和平共处五项基本原则，等等。现在网上有些所谓的喊打喊杀的言论，从序言看，这种表述就不妥当。我们一直奉行和平与发展的原则，这个原则至今没有改变。

我们重点讲讲，宪法序言第十三段，它强调了宪法的效力和地位问题。讲了三个最高，最高的法律权威，最高的法律地位，最高的法律效力。这段话是规范性语句。包括我们经常说“依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政”，这样的表述意在强调宪法的地位。宪法至高的地位。

宪法序言第十三段强调了宪法的效力，这一段话到现在没动一个字儿。“全国各族人民，一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体都必须以宪法为根本的活动准则。”等等。有的同志说感觉好像有些没有做到，是的，我们在谈法律的时候一定要注意规范的应然和生活世界的实然。规范的应然不等于生活世界的实然，比如，从规范上，香港每个公务员都应该廉洁奉公，但是也不排除也有极个别贪腐分子。所以说，我们这个宪法也好，其他法律也罢，它是追求一种规范的应然状态，一种理想状态。也就这个规范得到很好实施要达到的目标，而不等同于当下的事实状态。甚至包括法治高度发达的国家，它的规范和事实中间还是有张力的（有距离的），未必是高度一致的。如果规范能够得到大部分的遵守，这个国家或地区就是法治了。我们之所以这样规定，其实也是一种宣誓，同时，也是一种期待。

八二宪宪法的序言，有一种立宪主义精神。所谓立宪主义精神，大概的意思就是宪法政治，即实现了宪治。如果我们说宪法，宪法的性质或本质是什么呢？一言以蔽之，就是通过规范和限制权力，来保障权利。如果宪法文本中有这样的条款，体现了这样的精神，这样的宪法就叫立宪主义宪法。宪法的实施只是另一方面。体现立宪主义精神的宪法规范，我们举个例子，比如八二宪法有一个条款叫“平等条款”，它规定法律面前人人平等，这就体现了立宪主义精神。如果它规定了等级制，它就不具有立宪主义精神。这同时也是宪法精神的要求，宪法的核心精神，无外乎是，通过规范并限制权力，借以保障人权和人的尊严。

否则，你看看历史，我们中国古代也有“宪法”，关于国家权力组织的法律，秦代，诸葛亮治蜀，他们都奉行法家之治。但，严格来说，古代的“宪法”不是近代立宪主义意义上的宪法。

（未完待续）

（文字整理：陈一竹，李梦杨，罗翾，谭海平，王胜刚；校订：蒋嘉诚；审定：汪江连）